Las “diferentes” fuentes del derecho de la Unión Europea

Fuente: Noticias Jurídicas.
Autor: Nicolás Martín AlonsoAbogado.
Fecha: noviembre de 2014

Sumario:

1. Introducción

2. Ordenamiento jurídico autónomo que prima sobre los ordenamientos nacionales de los estados miembros

3. Fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho primario

4. Fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho derivado

a. Previo, ¿existe jerarquía?

b. El Reglamento

c. Las Directivas

d. La decisión

e. Recomendaciones y dictámenes

5. Conclusiones. ¿Actos intercambiables?

 

 

1. Introducción

El presente trabajo pretende hacer un recorrido por las principales sentencias del Tribunal de Justicia relativas al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico comunitario.

Muchas de ellas son el origen de la configuración actual del este ordenamiento, a las que se ha prestado especial atención, sin descuidar con ello tanto la evolución de la jurisprudencia como las sentencias más recientes que se han dictado en la materia.

Con eminente vocación práctica, se han obviado en este trabajo extensas definiciones doctrinales de principios y fuentes normativas, en la mayoría de los casos incluidas en la jurisprudencia seleccionada.

Se analizan, además del Derecho primario, los actos típicos que configuran el Derecho derivado, a modo de análisis profundo del artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicho análisis pondrá de manifiesto la no siempre nítida distinción de las distintas fuentes del Derecho Europeo, lo que se suma a un ya complejo ordenamiento jurídico que se construye sobre nuestro ordenamiento nacional.

Si bien se han extraído las principales conclusiones de las sentencias citadas, se recomienda la consulta completa de las mismas, pues el contexto y razonamientos del Tribunal ayudarán sin duda a comprender la solución adoptada en cada caso.

2. Ordenamiento jurídico autónomo que prima sobre los ordenamientos nacionales de los estados miembros

No nos referimos en este apartado a ninguna fuente del Derecho de la Unión Europea en concreto, sino genéricamente al ordenamiento comunitario, incluido primario y derivado.

Existe consenso doctrinal en que el fundamento de esta configuración (ordenamiento autónomo + principio de primacía) se encuentra en la célebre Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1964 Costa / ENEL[1].

En efecto en dicha sentencia, en que se cuestionaba si una ley nacional posterior podía condicionar o modificar lo dispuesto en los Tratados Comunitarios, el Tribunal dictaminó en los siguientes términos:

  • A diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del Tratado, y que vincula a sus órganos jurisdiccionales;
  • La instituir una Comunidad de duración indefinida, dotada de Instituciones propias, personalidad, capacidad jurídica, de representación internacional y poderes reales derivados de una limitación de competencia o transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, estos han limitado su soberanía, y han creado un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos;
  • Esta integración en el Derecho de cada país miembros de las disposiciones procedentes de las fuentes comunitarias tiene como corolario la imposibilidad de que los Estados miembros hagan prevalecer, contra un ordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral posterior, que no puede por tanto oponerse a dicho ordenamiento;
  • La fuerza vinculante del Derecho comunitario no puede variar de un Estado a otro por razón de legislaciones internas ulteriores, sin que se ponga en peligro la realización de los objetivos del Tratado.
  • La primacía del Derecho comunitario confirmada por el art. 189 TCEE no está acompañada de reserva alguna. Al Derecho comunitario creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer una norma interna, sin que al mismo tiempo aquel pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad.

A partir de aquí es generalizada la remisión de la doctrina a la célebre Sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978. No obstante al menos otras dos sentencias menos conocidas se ocuparon con anterioridad de este asunto.

Por una parte la Sentencia de 17 de diciembre de 1970[2] dio un paso adelante en un asunto sobre protección de los derechos fundamentales dispuso que el recurso a normas o conceptos jurídicos del Derecho nacional, para apreciar la validez de los actos de las Instituciones de la Comunidad, tendría por efecto menoscabar la unidad y la eficacia del Derecho comunitario (…) la validez de dichos actos sólo puede apreciarse con arreglo al Derecho comunitario (…) al Derecho nacido del Tratado, surgido de una fuente autónoma por su propia naturaleza no se le puede oponer ninguna norma de Derecho nacional, sin perder su carácter comunitario y sin que se cuestiones el fundamento jurídico de la Comunidad misma. Y lo más importante de esta sentencia: esta primacía debe predicarse incluso frente a disposiciones o principios constitucionales, como puede comprobarse también en la jurisprudencia más moderna[3].

Por otra, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de octubre de 1973[4] volvió a dictaminar sobre sobre si un Estado miembro puede modificar, mediante una disposición legislativa adoptada con posterioridad a la entrada en vigor de determinados reglamentos controvertidos. El Tribunal resolvió, en términos similares a la sentencia anterior, que al efecto directo del ordenamiento jurídico en los Estados miembros propio de los Reglamentos y de otras disposiciones de Derecho comunitario (…) no puede oponerse judicialmente un texto legislativo de Derecho interno sin poner en peligro el carácter esencial de las normas comunitarias como tales, así como el principio fundamental de la primacía del ordenamiento jurídico comunitario.

Ahora sí, la citada sentencia Simmenthal[5] de 9 de marzo de 1978, estableció que las disposiciones de Derecho comunitario (i) hacen inaplicable de pleno derecho, por su entrada en vigor, toda disposición nacional existente contraria a las mismas y (ii) también impiden la formación válida de nuevos actos legislativos en la medida en que sean incompatibles con las normas comunitarias, pues otra interpretación equivaldría a negar el carácter efectivo de los compromisos incondicional e irrevocablemente asumidos por los Estados miembros, poniendo en peligro los propios fundamentos de la Comunidad.

Esta sentencia dicta hasta en tres apartados casi consecutivos las consecuencias de la aplicación del principio de primacía del Derecho comunitario en lo que al papel del juez nacional se refiere:

Apartado 22: (…) serían incompatibles con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho comunitario toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o cualesquiera prácticas, legislativas, administrativas o judiciales, que tuviesen por efecto disminuir la eficacia del Derecho comunitario por el hecho de negar al Juez competente para aplicar éste la facultad de hacer, en el momento mismo de dicha aplicación, cuanto sea necesario para descartar las disposiciones legales que, en su caso, constituyan un obstáculo a la plena eficacia de las normas comunitarias.

Apartado 24: (…) el Juez nacional encargado de aplicar las disposiciones de Derecho comunitario está obligado a garantizar la plena eficacia de estas, dejando inaplicadas por su propia iniciativa cualquiera disposiciones contrarias de la legislación nacional, aunque sean posteriores, sin que esté obligado a esperar la derogación previa de éstas por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional.

Apartado 26: (…) el juez nacional tiene la obligación de garantizar la protección de los derechos concedidos por las disposiciones del ordenamiento jurídico comunitario sin que esté obligado a solicitar o a esperar la derogación efectiva, por los órganos nacionales habilitados a tal efecto, de las eventuales medidas nacionales que constituyan un obstáculo a la aplicación directa e inmediata de las normas comunitarias.

Este principio de primacía llevó al Tribunal de Justicia[6] incluso a decir que el mantenimiento sin cambios, en la legislación de un Estado miembro, de un texto incompatible con una disposición del Tratado (…)constituye un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, toda vez que general una situación de hecho ambigua que mantiene a los sujetos de derecho interesados en una situación de incertidumbre en cuanto a sus posibilidades de recurrir al Derecho comunitario. Esta jurisprudencia fue, no obstante, matizada posteriormente por el Tribunal de Justicia haciéndose eco de una sentencia anterior. Así, la Sentencia de 22 de octubre de 1998[7], que estableció que no puede deducirse que la incompatibilidad con el Derecho comunitario de una norma de Derecho nacional posterior produzca el efecto de determinar la inexistencia de ésta. Ante semejante situación, el Juez nacional está obligado, en cambio, a descartar la aplicación de esa norma, en la inteligencia de que esta obligación no limita la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes para aplicar, entre los distintos procedimientos del ordenamiento jurídico interno, aquellos que sean apropiados para salvaguardar los derechos individuales reconocidos por el Derecho comunitario (véase la sentencia de 4 de abril de 1968, Lück, 34/67, Rec. p. 359).

Debe precisarse que el efecto de primacía del Derecho comunitario no es predicable únicamente respecto de los Tratados, Directivas y Reglamentos. En este sentido, la Sentencia de 21 de mayo de 1987[8] predicó este principio también respecto de una Decisión de la Comisión de llevar a cabo una operación concreta contraria, según el recurrente, a las disposiciones internas (de Alemania) relativas a la competencia desleal y a las ventas con primas. Dicha sentencia dictaminó, con referencia a la Sentencia de 17 de diciembre de 1970 antes citada, que si una operación ordenada por una institución comunitaria (…) hubiera de someterse a las normas de Derecho interno, ello supondría en la práctica la subordinación de la validez del acto comunitario mismo al respeto al Derecho interno. Este resultado sería contrario a la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia a tenor de la cual la validez de los actos comunitarios únicamente pueden apreciarse en virtud del Derecho comunitario[9]. Asimismo recuerda que en virtud del principio de primacía enunciado por las sentencias Costa/ENEL y Simmenthal, los órganos jurisdiccionales deben abstenerse de aplicar cualquier disposición interna cuya aplicación pudiera obstaculizar la ejecución de una decisión comunitaria (…)[10].

En su jurisprudencia más moderna el Tribunal de Justicia ha establecido una “vertiente de interpretación” de este principio cuando dispone que[11] en el ámbito de las disposiciones nacionales que adaptan el Derecho interno a una directiva, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretarlas, en la medida de lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que ésta persigue (véanse las sentencias de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann, 14/83, Rec. p. 1891, apartado 26, y de 5 de octubre de 2004 [TJCE 2004, 272], Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01, Rec. p. I-8835, apartado 113).

Además, de conformidad con las Sentencias de 22 de junio de 1989[12] y de 7 de julio de 1981[13], están sujetos a la obligación de primacía todos los órganos de la Administración Pública, incluso los no integrados en la Administración Central, y entre las disposiciones de derecho interno contrarias a una norma comunitaria pueden figurar disposiciones tanto legislativas como administrativas[14]. También se extiende el efecto de primacía a las resoluciones judiciales, como recuerda la Sentencia de 28 de junio de 2001[15] en sus apartados 51 y 52:

Baste con recordar a este respecto que el Tribunal de Justicia ha declarado que sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho comunitario toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o toda práctica legislativa, administrativa o judicial que redujera la eficacia del Derecho comunitario por el hecho de negar al juez competente para aplicar ese derecho la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación, todo lo necesario para excluir las disposiciones legislativas nacionales que pudiesen constituir un obstáculo, incluso temporal, a la plena eficacia de las normas comunitarias (sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 22, y de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C-213/89, Rec. p. I-2433, apartado 20).

Dicho principio de primacía del Derecho comunitario impone, no sólo a los órganos jurisdiccionales, sino a todos los órganos del Estado miembro, la obligación de dar eficacia plena a la norma comunitaria (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de julio de 1972, Comisión/Italia, 48/71, Rec. p. 529, apartado 7, y de 19 de enero de 1993, Comisión/Italia, C-101/91, Rec. p. I-191, apartado 24).

Y tanto a las normas materiales como procesales[16].

En materia de medidas cautelares, el principio de primacía obliga al juez nacional a excluir la aplicación de una norma interna que le impida adoptar aquéllas para garantizar la plena eficacia de la resolución judicial que se dicte acerca de la existencia de los derechos invocados con base en el Derecho comunitario[17].

Por aplicación del principio de primacía, también es contrario al Derecho comunitario aplicar durante un período transitorio una norma interna cuando un juez ha declarado que contraviene aquél ordenamiento[18], así como en el caso de que un Tribunal Constitucional de un Estado miembro prorrogue la vigencia de disposiciones declaradas inconstitucionales, que el juez nacional deberá dejarlas inaplicadas si las considera contrarias al Derecho comunitario[19].

Todo ello, además, como ya dispuso la Sentencia Simmenthal, a partir de la fecha de su entrada en vigor,sin que un Estado miembro pueda alegar dificultades internas o disposiciones de ordenamiento jurídico nacional, ni siquiera constitucional, para justificar la inobservancia de las obligaciones y plazos de las Directivas comunitarias[20].

Para concluir este apartado, señalar que nuestra jurisprudencia ha sido especialmente receptiva con este principio. Sirva como ejemplo la reciente STC 145/2012, de 2 de julio, cuyo fundamento jurídico 5º dispone:

En este sentido debemos recordar (como ya lo hiciéramos en ATC 228/2005, de 1 de junio (RTC 2005, 228 AUTO), F. 5) que el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto (RCL 1985, 1979), de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel (6/64, Rec. pp. 1253 y ss., especialmente pp. 1269 y 1270), habiéndose aceptado la primacía del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito competencial que le es propio, por la propia Constitución Española en virtud de su art. 93, como hemos tenido ocasión de recordar en repetidas ocasiones.

En concreto nos hemos referido expresamente a la primacía del Derecho comunitario como técnica o principio normativo destinado a asegurar su efectividad en nuestra STC 28/1991, de 14 de febrero (RTC 1991, 28), F. 6, con reproducción parcial de la Sentencia Simmenthal del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de marzo de 1978, y en la STC 64/1991, de 22 de marzo (RTC 1991, 64), F. 4 a). En nuestras posteriores SSTC 130/1995, de 11 de septiembre (RTC 1995, 130), F. 4, 120/1998, de 15 de junio (RTC 1998, 120), F. 4, y 58/2004, de 19 de abril (RTC 2004, 58), F. 10, reiteramos el reconocimiento de esa primacía de las normas del ordenamiento comunitario, originario y derivado, sobre el interno, y su efecto directo para los ciudadanos, asumiendo la caracterización que de tal primacía y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia, entre otras, en sus conocidas y ya antiguas Sentencias Vand Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, y Costa contra Enel, de 15 de julio de 1964, ya citada.

Asimismo es pertinente traer a colación la doctrina fijada en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, F. 4, en la que precisamos que la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, "sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones", lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).

O anteriormente la STS de 24 de abril de 1993, que dispuso que

No puede hablarse realmente, de un enfrentamiento entre dos Ordenamientos (el interno y el comunitario). Esta Sala, en SS. 28-4-1987 (RJ 1987$99) y 17-4-1989 (RJ 1989*4), ya estableció la doctrina de que el derecho comunitario europeo tenía eficacia directa y de carácter prevalente en virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la Adhesión de España a la Comunidad autorizada por Ley Orgánica de 2-8-1985 (RCL 1985979 y ApNDL 2644), en cumplimiento del art. 93 de la Constitución (RCL 1978836 y ApNDL 2875), primacía reconocida y declarada con reiteración por esta Sala –en alguna Sentencia posterior, como es la de 10-12-1991 (RJ 19919422)–.

Y en cuanto al papel de los jueces nacionales, STS de 13 de octubre de 2011:

Posición asumida reiteradamente por este Tribunal además de en la sentencia antes citada en la de 3 de noviembre de 2008 (RJ 2009, 2059), recurso de casación 2916/2004 con cita de otras anteriores, al afirmar que los jueces nacionales, en nuestra condición de jueces comunitarios, estamos obligados a salvaguardar la efectividad del derecho comunitario y su supraordenación al derecho interno conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ahora Tribunal General de la Unión Europea.

3. Fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho primario

Constituyen el Derecho primario los Tratados fundacionales, modificativos, protocolos anexos, tratados complementarios y tratados de adhesión.

El Tribunal de Justicia ha llegado a señalar el carácter "constitucional fundamental" que constituye "el Tratado"[21]. Es por tanto norma suprema del resto de normas del ordenamiento comunitario, al que se someten las Instituciones y los actos de estas. No son actos derivados de las instituciones ni los instrumentos de derecho primario, ni las adaptaciones directamente derivadas de aquellos, y no están por tanto sujetos a control de legalidad por el TJUE[22].

Tienen naturaleza internacional, si bien especial[23]:

En efecto, el Espacio EE ha de realizarse en virtud de un Tratado internacional que sólo crea, en general, derechos y obligaciones entre las partes contratantes y que no establece ninguna transferencia de derechos de soberanía en favor de los órganos intergubernamentales que instituye.

Por el contrario, el Tratado CEE, aunque haya sido celebrado en forma de Convenio Internacional, no por ello deja de ser la carta constitucional de una Comunidad de Derecho. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Tratados comunitarios han creado un nuevo ordenamiento en favor del cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de soberanía y cuyos sujetos no son únicamente los Estados, sino también sus nacionales (…) los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario así creado son, en particular, su primacía con respecto a los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos.

Efectivamente la Sentencia de 5 de febrero de 1963[24] confirmó que los Estados han reconocido al Derecho comunitario una eficacia susceptible de ser invocada por sus nacionales ante los órganos jurisdiccionales nacionales, ya que el Derecho comunitario –autónomo respecto a la legislación de los Estados miembros–, igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico, tanto cuando el Tratado los atribuye de modo explícito como cuando atribuye obligaciones perfectamente definidas a los particulares, Estados miembros y a las propias Instituciones comunitarias. También la sentencia de 19 de diciembre de 1968[25]estableció, respecto a dos disposiciones del Tratado, que obligan a las autoridades y, especialmente, a los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros a salvaguardar los intereses de los justiciables contra posibles violaciones de dichos preceptos, garantizándoles una protección directa e inmediata de sus intereses.

En los apartados siguientes veremos el desarrollo de este principio de “efectividad directa” propio del Derecho primario, también en el derivado.

En cuanto a la primacía, al ser una característica común de todo el ordenamiento jurídico comunitario, nos remitimos al apartado anterior.

4. Fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho derivado

Dispone el artículo 288 TFUE (antiguo artículo 249 TCE), que para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

Vamos a seguir, por sistemática, el orden en que el Tratado las ha recogido.

a. Previo, ¿existe jerarquía?

Del citado art. 288 no parece desprenderse tal afirmación, ni tampoco de la jurisprudencia comunitaria. No obstante dice la STS de 13 de octubre de 2011, en su fundamento jurídico 15º:

En el plano comunitario si acudimos al art. 288 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea observamos que las modalidades de actuación jurídica de la Unión que se proyectan jurídicamente son el Reglamento, la Directiva, la Decisión, la Recomendación y el Dictamen. Sin embargo, no todos los citados instrumentos jurídicos ostentan el mismo rango.

1. Solo los Reglamentos tienen alcance general siendo obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro.

Al ser una norma calificada en principio como completa no necesita de posterior desarrollo normativo tras su entrada en vigor desde el momento de su publicación en el Diario Oficial de la Unión europea. Lo anterior garantiza la uniformidad perseguida por el antedicho instrumento comunitario y facilita la labor aplicadora por jueces y tribunales nacionales. Prevalece en su aplicación frente a cualquier tipo de normativa interna cualquiera que fuere su rango. Y no es preciso que previamente se declare incompatible o se derogue la normativa nacional que lo contradiga.

En los primeros tiempos cabía que un Reglamento habilitase expresamente a los Estados

miembros para adoptar medidas de desarrollo más el Tribunal de Justicia ha venido realizando una interpretación restrictiva de la habilitación (sentencia Lahaille 30 de septiembre, asunto 10-14/75). No ha sido específicamente prohibida la reproducción de reglamentos comunitarios mediante su reiteración en normas internas. Sin embargo sí ha entendido el Tribunal de Justicia que "son contrarias al Tratado todas las modalidades de ejecución cuya consecuencia podría ser obstaculizar el efecto directo de los reglamentos comunitarios y comprometer así su aplicación simultánea y uniforme en el conjunto de la Comunidad" (apartado 17 sentencia de 7 febrero 1973. Comisión contra Italia asunto 39/1972). Asunto similar en sentencia de 10 de octubre de 1973, asunto 34/73, Fratelli Variola, apartado 10.

2. Las Directivas, en principio no son directamente aplicables.

Obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. Son, pues, los Estados miembros quienes eligen la forma de transposición ya que obligan en cuanto al resultado. No obstante, constante jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha venido considerando directamente aplicable una Directiva cuando hubiere transcurrido el plazo prescrito para desarrollarla o hubiera sido transpuesta de forma deficiente, sus disposiciones sean de contenido suficientemente claro y confieran derechos al ciudadano individual. Es el llamado efecto útil que impide que un Estado oponga a los particulares el incumplimiento de las obligaciones que la Directiva comporta (Sentencias Van Duyn, 4 diciembre 1974, asunto 41/1974; Ratti, 5 abril 1979, asunto 148/1978 y Becker, 19 de enero 1982, asunto 8/1981).

Y, en un avance significativo, se ha reconocido el derecho del ciudadano a reclamar una indemnización de daños y perjuicios al Estado por inexistencia de transposición o deficiente transposición de la misma (Sentencia Brasserie du Pêcheur/Factortame, de 5 de marzo de 1996, asuntos 46/1993 y 48/1993).

Resulta, pues, indiscutible que en el sistema de fuentes del derecho comunitario el contenido de un Reglamento prevalece sobre una Directiva, así como que respecto a aquél los Estados deben limitarse a aplicarlo sin proceder a reproducirlo en normativa interna.

Lo que sí es cierto, quizás por sus efectos y aplicabilidad directa, que el Reglamento es el instrumento preferido por las Instituciones (en términos cuantitativos).

b. El Reglamento

El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

1. Alcance general. Carácter normativo.

La temprana Sentencia de 11 de julio de 1968[26] ya dispuso que el criterio de distinción entre el Reglamento y la Decisión hay que buscarlo en el "alcance", general o no de dicho acto considerando que es general (y es por tanto Reglamento) cuando se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos respecto a unas categorías de personas consideradas de manera general y abstracta, y ha sido este el estándar de toda la jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia.

Por su parte, la Sentencia de 25 de marzo de 1982[27] estableció que una misma disposición no puede revestir a la vez el carácter de un acto de alcance general y el de un acto individual, si bien rápidamente admitió el Tribunal[28] que no está por ello –tener el acto normativo carácter general– excluido que sus disposiciones afecten directa e individualmente a aquellos productores y exportadores a los que se imputan las prácticas de dumping, o como dice la Sentencia de 18 de mayo de 1994[29] respecto a un Reglamento (en un asunto no relacionado con las prácticas de competencia) si bien con arreglo a los criterios del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado, la disposición objeto del litigio, por su naturaleza y alcance, tiene carácter normativo en la medida en que se aplica a la generalidad de los operadores económicos interesados, ello no excluye, sin embargo, que pueda afectar individualmente a algunos de ellos. E incluso que la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de derecho a los que se aplica un acto no puede cuestionar la naturaleza normativa de dicho acto[30].

2. Obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros.

La temprana sentencia de 10 de octubre de 1973 antes citada, dispuso en su apartado 10º que la aplicabilidad directa de un Reglamento exige que su entrada en vigor y su aplicación en favor o en contra de los sujetos de Derecho se produzca sin necesidad de ninguna medida de incorporación al Derecho nacional, que los Estados miembros están obligados (…) a no obstaculizar el efecto directo propio de los Reglamentos y otras normas de Derecho comunitario, y que el respeto escrupuloso de este deber ser es un requisito indispensable para la aplicación simultánea y uniforme de los Reglamentos comunitarios en toda la Comunidad. Anteriormente dispuso lo mismo la Sentencia de 7 de febrero de 1973[31], y además quelos Reglamentos son, en cuanto tales, directamente aplicables en cada Estado miembro y entran en vigor, en virtud de su mera publicación en el Diario Oficial de las Comunidades, en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, en el momento que determina el Tratado.

Ello no significa que por el hecho de que la normativa de la Unión figure en un Reglamento esté proscrita cualquier medida nacional de aplicación de esta normativa, como recuerda la reciente sentencia de 21 de diciembre de 2011[32], siempre que ello no obstaculice su aplicabilidad directa ni oculte la naturaleza comunitaria de la norma[33]. Es más, esta sentencia admite que si bien en razón de la propia índole de los Reglamentos y de su función en el sistema de fuentes del Derecho de la Unión sus disposiciones tienen un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, algunas disposiciones de los Reglamentos pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros. Hay que remitirse por tanto a las disposiciones concretas de cada Reglamento para comprobar si las mismas,interpretadas con los objetivos del mismo, prohíben, exigen o permiten que los Estados miembros adopten determinadas medidas de aplicación y, en particular, en este último supuesto, si la medida de que se trate se inserta en el margen de apreciación reconocido a todos los Estados miembros[34].

Ya puso el Tribunal de Justicia mucho antes de manifiesto que la aplicabilidad directa de un Reglamento no se opone a que el mismo Reglamento faculte a una Institución comunitaria o a un Estado miembro para dictar medidas de aplicación[35], e incluso que la adopción de dichas medidas puede ser obligatoria so pena de condena por incumplimiento[36].

Por último, de conformidad con la Sentencia de 3 de julio de 1974[37]los reglamentos tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro, carece de importancia que las condiciones de que se trata sean establecidas mediante normas adoptadas por el poder central, por las autoridades de un Estado que sea miembro de un Estado federal o por otras entidades territoriales, o bien por autoridades equiparadas en virtud del Derecho nacional.

3. Efectividad directa.

Relacionado con el apartado anterior, nos referimos en este a la posibilidad de los particulares de invocar las disposiciones de los Reglamentos comunitarios directamente ante los tribunales nacionales.

En el caso de los Reglamentos, no ha sido esta una cuestión especialmente controvertida, si bien de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia podemos hacer algunas matizaciones en casos especiales.

En efecto, desde la sentencia de 7 de marzo de 1972[38] ya dispuso el Tribunal que el Reglamento tiene efecto directo, resultando idóneo, en cuanto tal, para conferir a los particulares derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen obligación de proteger.

Posteriormente ya tuvo en cuenta (aunque de forma incidental) la Sentencia de 10 de octubre de 1973[39]que la disposición era clara, precisa y no deja a las autoridades encargadas de su aplicación ningún margen de apreciación.

Este detalle no es baladí, ya que de la evolución jurisprudencial referida en los apartados anteriores en cuanto a la posibilidad/necesidad de disposiciones internas para la ejecución de los Reglamentos comunitarios, se ha llegado a dictaminar en la jurisprudencia más reciente que un justiciable no puede invocar las disposiciones de éstos ante un órgano jurisdiccional nacional cuando el legislador de un Estado miembro no ha adoptado las disposiciones necesarias para su ejecución en su ordenamiento jurídico interno[40].

Los derechos pueden ser ejercitados por los particulares en sus relaciones con la administración[41](efectividad directa vertical) como en sus relaciones entre ellos[42] (efectividad directa horizontal).

c. Las Directivas

La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

1. Libertad de medios y obligación de resultado.

La primera parte no resulta controvertida, siendo la libertad de medios un estándar en toda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y también nacional[43], si bien ello implica la necesidad de un acto de trasposición. Eso sí, siempre dentro de los límites de discreción que le marque la Directiva[44].

Si bien el juez nacional debe presumir que el Estado ha tenido la intención de cumplir plenamente las obligaciones derivadas de la Directiva[45], no es menos cierto que también se le impone hacer la interpretación de la norma de trasposición que más se ajuste al texto y finalidad de aquélla[46].

En cuanto a la obligación de resultado, me ha parecido paradigmática, por la cantidad de supuestos que contiene, la Sentencia de 18 de junio de 2002[47], que si bien dispone que se deduce que una de las características de la directiva es precisamente que tiene por objeto que se alcance un resultado determinado, admite que la práctica legislativa comunitaria demuestra que pueden existir grandes diferencias en cuanto a los tipos de obligaciones que las directivas imponen a los Estados miembros y, por tanto, en cuanto a los resultados que se deben alcanzar. Así, (i) algunas directivas exigen que se adopten disposiciones legales a nivel nacional y que su cumplimiento esté sometido a un control judicial o administrativo[48], (ii) otras directivas establecen que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se cumplan determinados objetivos formulados de manera general y que no son cuantificables, dejándoles, sin embargo, un cierto margen de apreciación en cuanto a la naturaleza de las medidas que se deben adoptar[49], y (iii) otras exigen de los Estados miembros que alcancen resultados muy precisos y concretos después de un determinado plazo[50]. Puede consultarse para España, a título de ejemplo, la Sentencia de 11 de julio de 2002, en un asunto de medio ambiente.

2. Efectividad directa.

Como en el caso anterior, nos referimos en este apartado a la posibilidad de los particulares de invocar las disposiciones de las Directivas comunitarias directamente ante los tribunales nacionales, toda vez que estas "obligan a los Estados".

Además, en caso de las Directivas, no ha estado siempre tan definida la efectividad directa en sus modalidades vertical y horizontal como para el Reglamento.

Es habitualmente referida la conocida sentencia Ratti de 5 de abril de 1979[51] como una de las primeras que atribuyó este carácter a las directivas. No obstante hay al menos otras dos que con anterioridad se refirieron a esta cuestión. Por orden hacia atrás, la Sentencia de 1 de febrero de 1977[52] ya dijo que si bien del art. 189 del Tratado se infería que los Reglamentos son directamente aplicables, ello no impide que otras categorías de actos mencionados en dicho artículo puedan tener efectos similares, y en concreto que el art. 189 no excluye, "en principio", que sus disposiciones pudieran ser invocadas por los justiciables. Y anteriormente la Sentencia de 4 de diciembre de 1974[53] lo dispuso en su apartado 12 en los siguientes términos:

Considerando, sin embargo, que si bien en virtud de las disposiciones del artículo 189 los Reglamentos son directamente aplicables y, por consiguiente, por su propia naturaleza pueden tener efecto directo, de ello no se deriva que otras clases de actos mencionados en dicho artículo nunca puedan tener efectos semejantes;

que sería incompatible con el efecto obligatorio que el artículo 189 otorga a la Directiva excluir, en principio, la posibilidad de que los afectados puedan alegar dicha obligatoriedad;

que, en particular, cuando las autoridades comunitarias han impuesto a los Estados miembros, por medio de una Directiva, la obligación de adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de dicho acto quedaría debilitada si se impidiera que los justiciables la invocasen ante los órganos jurisdiccionales nacionales y que éstos la tuvieran en cuenta como elemento del Derecho comunitario;

que el artículo 177, que faculta a los órganos jurisdiccionales nacionales a someter al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la validez de la interpretación de todos los actos de las Instituciones comunitarias, sin distinción, implica que dichos actos pueden ser invocados por los particulares ante los Tribunales nacionales;

No obstante dicha “efectividad directa” no está exenta de requisitos, principalmente de precisión, definición e incondicionalidad de las obligaciones o disposiciones comunitarias (requisitos ya introducidos por la Sentencia Van Gend Loos[54] para el Tratado, y posteriormente por la Sentencia de 10 de octubre de 1973[55] para los Reglamentos).

Es frecuente la remisión a la célebre sentencia Becker de 19 de enero de 1982[56], que tras reiterar que el efecto directo es una característica tanto de los Reglamentos como de las Directivas, dispuso que en todos los casos en que las disposiciones de una Directiva parecen ser, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, dichas disposiciones, si no se han adoptado dentro del plazo prescrito medidas de aplicación, pueden ser invocadas contra cualquier disposición nacional no conforme a la Directiva, o en la medida en que definen derechos que los particulares pueden alegar frente al Estado.

No obstante como veremos a continuación, esa exigencia de concreción no es tan rígida como puede parecer en una primera lectura. En efecto, antes de la sentencia Becker el Tribunal tuvo en cuenta, en su Sentencia de 4 de diciembre de 1974[57], una precisión que en mi opinión ha marcado el resto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia:

14: que, aunque el significado y alcance exacto de la disposición suscite cuestiones de interpretación, éstas pueden ser resueltas por los Tribunales.

Como resultado de la evolución de esta precisión que hizo el Tribunal, puede verse la Sentencia de 8 de julio de 2004[58], que dispuso que el hecho de que una disposición de Derecho comunitario necesite interpretación (…) no excluye que esa disposición sea suficientemente precisa y cierta, de modo que los particulares podrán invocarla ante ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Añade la sentencia, con base en otra jurisprudencia anterior, que cuando una Directiva deje a los Estados miembros un margen de apreciación más o menos amplio, no se puede negar a los particulares el derecho a invocar disposiciones de esa Directiva siempre que estas, habida cuenta de su propio objeto, puedan ser separadas del conjunto y aplicadas de forma autónoma.

En cuanto a la “incondicionalidad”, un buen ejemplo de cuando una obligación es condicional podemos encontrarla en la Sentencia de 12 de abril de 1990[59] (aunque para una Decisión). La obligación, en este caso, estaba sometida a una cláusula de reciprocidad.

2.1. Efectividad directa vertical y horizontal.

En otro orden de cosas, la misma sentencia de 12 de diciembre de 1974 ya estableció que es preciso examinar en cada caso, si la naturaleza, el sistema general y los términos de la disposición de que se trata pueden producir efectos directos en las relaciones entre los Estados miembros y los particulares[60].

Originariamente, por tanto, habla la jurisprudencia de efectos directos en las relaciones "entre los Estados miembros y los particulares", es decir, efecto directo vertical.

Efectivamente la Sentencia Ratti antes citada dispuso en su apartado 46 que dado su naturaleza, una Directiva sólo impone obligaciones para los Estados miembros.

No obstante el 10 de abril de 1984 se dictaron por el Tribunal dos conocidas sentencias[61] sobre casos de discriminación laboral en que los empleadores eran una institución pública en un caso, y persona jurídica en el otro, con idéntico resultado. Es decir, los justiciables podrían, a partir de aquí, invocar la efectividad directa de una directiva también para su aplicación en las relaciones entre particulares.

Un paso atrás en esta línea lo supuso la Sentencia de 26 de febrero de 1986, que dispuso que una Directiva no puede, pos sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular y que una disposición de una directiva no puede, por consiguiente, ser invocada, en su calidad de tal, contra dicha persona[62].

Sí se dijo que los particulares pueden invocar una Directiva contra el Estado sea la calidad en que éste actúe, ya como empresario, ya como entidad pública. Las de 15 de mayo de 1986[63] y otras no aportaron mucho a la línea contraria, más allá de extender el concepto "autoridad pública" a los efectos de poder invocarse también en este caso el efecto directo de las directivas, hasta que la de 12 de julio de 1990[64], con base en las anteriores, acuñó un concepto de autoridad pública amplio a estos efectos.

Inmediatamente después en un caso relacionado con España, la Sentencia de 13 de noviembre de 1990[65]hizo un razonamiento indirecto para llegar al mismo resultado que el de otorgar efectividad directa horizontal a las disposiciones de las Directivas: como las directivas obligan a la consecución de un resultado y eso obliga a todas las autoridades públicas, incluidas judiciales, estas deben interpretar las normas nacionales a la luz de aquéllas. Por tanto, en un asunto entre dos particulares el juez debe inaplicar la norma nacional que contravenga la Directiva.

Es decir, se reconoce un efecto de efectividad directa horizontal pero por la vertiente interpretativa, o si se prefiere, por el principio de primacía.

Y así ha quedado. Puede consultarse otro caso relacionado con nuestro país en la Sentencia de 17 de diciembre de 2009, Eva Martin/EDP Editores, en un caso de protección de derechos del consumidor[66]:

el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de precisar que, si bien el artículo 4, párrafo tercero, de la Directiva confiere a los Estados miembros la responsabilidad de regular los efectos jurídicos del incumplimiento de la obligación de información, por su parte, los órganos jurisdiccionales nacionales que conozcan de un litigio entre particulares deben interpretar en la medida de lo posible el conjunto de las normas del Derecho interno a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva para llegar a una solución conforme con el objetivo perseguido por ésta (véase, en particular, en este sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2005, Schulte, C‑350/03, Rec. p. I‑9215, apartados 69, 71 y 102).

procede responder a la cuestión planteada que el artículo 4 de la Directiva no se opone a que un órgano jurisdiccional nacional declare de oficio la nulidad de un contrato comprendido en el ámbito de aplicación de dicha Directiva por no haberse informado al consumidor de su derecho de rescisión, aun cuando éste no haya invocado en ningún momento esa nulidad ante los órganos jurisdiccionales competentes.

Hay que decir que el Tribunal en más de una ocasión ha negado el efecto directo horizontal de las Directivas de forma explícita. Así, la antes citada Sentencia de 14 de julio de 1994[67], estableció queampliar dicha jurisprudencia [la de la efectividad directa vertical] al ámbito de las relaciones entre los particulares equivaldría a reconocer a la Comunidad la facultad de establecer con efectos inmediatos obligaciones a cargo de los particulares, cuando sólo tiene dicha competencia en aquellos supuestos en que se le atribuye la facultad de adoptar Reglamentos. Este caso también era de protección de los consumidores.

La misma reflexión la hizo el Tribunal en su Sentencia de 7 de marzo de 1996[68]. Más recientemente la Sentencia de 7 de junio de 2007[69] fue contundente en ese sentido:

según reiterada jurisprudencia, una directiva no puede, por sí sola, imponer obligaciones a un particular y no puede por tanto ser invocada, en su calidad de tal, contra dicha persona. De ello se deduce que incluso una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva que tiene por objeto conferir derechos o imponer obligaciones a los particulares no puede aplicarse como tal en el marco de un litigio en el que sólo se enfrentan particulares (sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48; de 14 de julio de 1994, Faccini Dori, C-91/92, Rec. p. I-3325, apartado 20; de 7 de marzo de 1996, El Corte Inglés, C-192/94, Rec. p. I-1281, apartados 16 y 17; de 7 de enero de 2004, Wells, C-201/02, Rec. p. I-723, apartado 56, y de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01, Rec. p. I-8835, apartados 108 y 109).

Resultan no obstante paradigmáticas las conclusiones del Abogado General Dámaso Ruiz Jarabo Colomer presentadas el 1 de abril de 2008[70], apartados 98 a 102:

98. La doctrina del efecto directo discurre en un plano vertical de sentido único (desde el particular hacia el Estado), al vedarse tanto la circulación en el sentido opuesto (relaciones verticales inversas), (78) como los caminos perpendiculares que posibiliten alegar una directiva inter privatos (efecto horizontal). (79)

99. Según el Tribunal de Justicia, ampliar la doctrina del efecto directo de las directivas al ámbito de las relaciones entre los particulares equivaldría a otorgar a la Comunidad la facultad de establecer obligaciones a cargo de los ciudadanos, cuando esa competencia se limita a la adopción de reglamentos o decisiones (80).

100. No obstante, los años no han logrado silenciar voces a favor del reconocimiento del efecto directo horizontal como la del abogado general Lenz (81) en sus conclusiones para el asunto Faccini Dori, (82) apoyándose a su vez en los argumentos desarrollados anteriormente por los abogados generales Van Gerven (83) y Jacobs (84).

101. Planea sobre los autores el sentimiento de una oportunidad perdida (85), pese a que el Tribunal de Justicia no vaciló en aplicar su doctrina (86) cuando la directiva repercute en derechos de particulares, ajenos a la relación vertical, surgiendo así la teoría de las relaciones triangulares (87).

102. Pero con el asunto Wells (88), en un ámbito como el medioambiental (89), en el que los intereses en juego son difusos, la jurisprudencia aportó pistas más sólidas, pues, pese a explicar que "un particular no puede invocar una directiva contra un Estado miembro cuando se trata de una obligación estatal que está directamente relacionada con la ejecución de otra obligación que incumbe a un tercero en virtud de esta directiva" (apartado 56), a continuación explicitó por primera vez que "las repercusiones negativas sobre los derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no justifican que se niegue a un particular la posibilidad de invocar las disposiciones de una directiva contra un Estado miembro" (apartado 57).

3. Obligatoriedad del plazo.

Ha quedado claro que no se pueden alegar dificultades internas para aplicar la normativa comunitaria en plazo, o trasponer en plazo en el caso de las directivas, así como que a partir de entonces tanto por falta de trasposición como en caso de trasposición deficiente los particulares pueden invocar directamente las disposiciones de Derecho comunitario, siempre que se cumplan ciertos requisitos de precisión e incondicionalidad.

Únicamente completar este apartado con lo que estableció la Sentencia de 26 de febrero de 1976[71]:

Si el plazo para la ejecución de una Directiva resulta ser excesivamente corto, la única vía compatible con el Derecho comunitario consiste en que el Estado miembro interesado adopte, en el marco comunitario, las iniciativas apropiadas para obtener de la Institución comunitaria competente la necesaria prórroga del plazo.

También ha razonado no en pocas ocasiones el Tribunal de Justicia que los Estados han participado en los trabajos preparatorios de las Directivas, por lo que en todo caso han podido elaborar las disposiciones legales necesarias para su aplicación en plazo[72], sin que se le pueda reprochar antes de eso su falta de adaptación[73].

No quiere ello decir que no encontremos ninguna excepción, como por ejemplo en materia de contratación, la reciente Sentencia de 11 de julio de 2013[74]:

52. Como el Abogado General recordó en el punto 56 de sus conclusiones, la directiva aplicable es, en principio, aquella que está en vigor en el momento en que la entidad adjudicadora elige el tipo de procedimiento que va a seguir y decide con carácter definitivo si tiene o no la obligación de proceder a una convocatoria de licitación previa para la adjudicación de un contrato público (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Francia [TJCE 2010, 236], antes citada, apartados 36 y 37).

53. En efecto, resultaría contrario al principio de seguridad jurídica determinar el Derecho aplicable atendiendo a la fecha de adjudicación del contrato, en la medida en que esa fecha representa el fin del procedimiento, mientras que la decisión de la entidad adjudicadora de realizar o no una convocatoria de licitación previa se adopta normalmente en la fase inicial del procedimiento (sentencia Comisión/Francia [TJCE 2010, 236], antes citada, apartado 40).

54. No obstante, en esa misma sentencia el Tribunal de Justicia señaló que, cuando negociaciones iniciadas después de esa decisión revisten características sustancialmente diferentes de las negociaciones anteriormente desarrolladas y pueden demostrar, en consecuencia, la voluntad de las partes de volver a negociar los aspectos esenciales del contrato, la aplicación de las disposiciones de una directiva cuyo plazo de transposición ha expirado después de la fecha de dicha decisión podría estar justificada (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Francia [TJCE 2010, 236], antes citada, apartado 44).

d. La decisión

La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.

Estableció la Sentencia de 15 de julio de 1963[75] que de los artículos 189 y 191 del Tratado CEE resulta que la Decisión se caracteriza por el número limitado de destinatarios a los que se dirige; que, para determinar si se trata o no de una Decisión, debe, pues, averiguarse si el acto de que se trata afecta a sujetos determinados. Poco antes, en relación con el Reglamento, dijo la Sentencia de 14 de diciembre de 1962[76] que los rasgos esenciales de la decisión resultan de la limitación de los "destinatarios" a los que se dirige, mientras que el reglamento, de carácter fundamentalmente normativo, es aplicable a categorías consideradas en abstracto y en su conjunto y no a destinatarios determinados, designados o identificables.

Califica la Sentencia de 15 de julio de 1966[77] como Decisión un acto destinado a empresas a las que se designa por su nombre. Y también ha dicho el Tribunal que puede deducirse su naturaleza de sus características, aunque no se haga mención a su nombre[78].

No quiere ello decir que no puedan tener alcance general. Como recuerda la reciente sentencia del Tribunal General de 14 de junio de 2010[79]:

Según la jurisprudencia, para determinar el alcance de un acto, el juez de la Unión no puede contentarse con la denominación oficial del acto, sino que debe tener en cuenta, en primer lugar, su objeto y su contenido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo, 16/62 y 17/62, Rec. pp. 901 y ss., especialmente p. 918). Así, una decisión que tiene como destinatario a un Estado miembro tiene alcance general si se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos respecto a categorías de personas definidas de forma general y abstracta (véase en este sentido el auto del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2008, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisión, C‑503/07 P, Rec. p. I‑2217, apartado 71).

También gozan de efecto directo. En sentencia de 6 de octubre de 1970[80] se planteó esta cuestión reconociendo que sería incompatible con el carácter imperativo que el artículo 189 reconoce a la Decisión negar que, en principio, los particulares afectados puedan invocar la obligación que establece; que particularmente en el caso de que las autoridades comunitarias, mediante Decisión, hayan obligado a uno o a todos los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de dicho acto se debilitaría si a los nacionales del Estado de que se trate se les privara de la posibilidad de invocarlo ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado y estos no pudieran tomarlo en consideración como elemento integrante del Derecho comunitario;

Esta sentencia añade que si bien los efectos de una Decisión no pueden ser idénticos a los de un Reglamento, esta diferencia no excluye que el resultado final sea el mismo que el de un Reglamento directamente aplicable: la posibilidad de que los justiciables los invoquen ante sus propios órganos jurisdiccionales, y tuvo en cuenta que la obligación controvertida no está sujeta a condición alguna y es lo suficientemente clara y precisa para producir efecto directo en las relaciones entre los Estados miembros y sus justiciables.

El mismo razonamiento hizo el Tribunal pocos días después[81], y lo recordó en su Sentencia de 10 de noviembre de 1992[82]:

que el hecho de que una Decisión permita a los Estados miembros destinatarios establecer excepciones a disposiciones claras y precisas contenidas en esa misma Decisión, no puede, en sí mismo, privar a dichas disposiciones de efecto directo. En particular, dichas disposiciones pueden tener efecto directo cuando el recurso a las posibilidades de establecer excepciones de tal modo reconocidas puede ser objeto de control jurisdiccional (en el mismo sentido, véase la sentencia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, apartado 7)[83].

Este efecto directo vertical no parece extenderse al caso en que las partes son particulares. La citada Sentencia de 7 de junio de 2007 que contundentemente dictamina la imposible la imposibilidad de invocar las Directivas en las relaciones entre particulares, en su apartado 21 dice: las consideraciones en que se basa la jurisprudencia sobre las directivas recordada en el apartado anterior son aplicables, mutatis mutandis, en lo que respecta a la posibilidad de invocar dicha Decisión contra un particular.

Sin perjuicio de ello, también existe jurisprudencia que ha introducido el principio de interpretación conforme con relación a las Decisiones, como se hiciera para las Directivas (a través de la doctrina del efecto útil y en sede de interpretación judicial del derecho nacional a la luz de aquéllas[84]).

e. Recomendaciones y dictámenes

Dice el TFUE que las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes.

No obstante dice el Tribunal de Justicia respecto de las recomendaciones que a pesar de que (…) no estén destinadas a producir efectos vinculantes, los jueces nacionales están obligados a tener en cuenta las recomendaciones a la hora de resolver los litigios de que conocen, sobre todo cuando aquéllas ilustran acerca de la interpretación de disposiciones nacionales adoptadas con el fin de darles aplicación, o cuando tienen por objeto completar las disposiciones comunitarias dotadas de fuerza vinculante[85].

Aunque no son a priori recurribles ni unos ni otros ante el TJ por no ser actos jurídicos vinculantes[86], el Tribunal se ha declarado competente para resolver cuestiones prejudiciales acerca de la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad sin excepción alguna, y en concreto sobre las recomendaciones[87], aunque ha admitido que incluso frente a sus destinatarios, no pretenden producir efectos obligatorios. Por consiguiente, no pueden crear derechos que los particulares puedan invocar ante un Juez nacional[88].

Los dictámenes no son sino la expresión de la opinión de una institución sobre un asunto concreto.

5. Conclusiones. ¿Actos intercambiables?

Hemos visto las características de los denominados actos típicos de las Instituciones de la Unión. En principio un Reglamento es directamente aplicable sin necesidad de acto de trasposición a Derecho interno, y obligatorio en todos sus elementos, pero también puede permitir e incluso obligar como hemos visto desarrollos internos. Las Directivas, que sí requieren desarrollos internos al establecer obligaciones de resultado y van dirigidas, en principio, hacia los Estados miembros, pueden establecer obligaciones claras y precisas invocables directamente por los interesados como si de un Reglamento se tratara.

Reglamento y Directiva comparten primacía y eficacia directa vertical, y solo el Reglamento horizontal. No obstante por el principio de primacía un juez nacional tiene que interpretar el derecho interno conforme a la Directiva en un juicio entre dos particulares, lo que supone de facto atribuirle efectos similares a la eficacia directa horizontal.

La Decisión, que se define por tener destinatarios limitados, puede tener alcance general, y un Reglamento, que se define por tener alcance general, puede tener como destinatarios a operadores concretos.

También goza de primacía y efectividad directa, esto es, puede ser invocada directamente por los particulares. Al igual que la Directiva, no goza de eficacia directa horizontal pero si es parámetro de interpretación en litigio entre particulares.

Caso particular es el de las Recomendaciones, que no tienen carácter vinculante para nadie salvo para un juez (los jueces nacionales están obligados a tener en cuenta las recomendaciones) que con su sentencia obliga tanto a administraciones como a particulares.

Quitando este último, tampoco el actuar de las Instituciones ha aportado mucho a la diferenciación de estos instrumentos. Así, se ha usado el Reglamento para modificar, aplicar y derogar Directivas y Decisiones, o para sustituir Directivas. También las Decisiones han modificado Directivas, o Directivas y otras Decisiones a la vez, e incluso para derogar Directivas. Con menor intensidad, también se han usado las Directivas para modificar otro tipo de actos[89].

Parece que el ordenamiento comunitario se ha desarrollado como un todo diferenciado, en su caso, de los ordenamientos nacionales, pero no entre sí. No es infrecuente la expresión “viene de Europa”, sin más detalles ni de la Institución ni del acto. En el mejor de los casos se habla de “la norma europea”. En la teoría, la diferenciación parece sencilla. En la práctica ya hemos visto que no lo es tanto.

No es de extrañar por tanto el alto número de litigios en que se han venido cuestionando efectos y naturaleza de cada fuente del derecho europeo, tanto entre instituciones como entre estas y los Estados, los operadores económicos, etc.

Quizás el Tratado de Lisboa hubiera sido una buena oportunidad para sistematizar un sistema de fuentes que algún autor ha definido como caótico (teniendo en cuenta también los actos atípicos), sin desmerecer por ello algunos avances importantes como la regulación de la legislación delegada, inclusión de algún acto hasta ahora atípico (acuerdos interinstitucionales), y sobre todo la unificación de los tres pilares.

 


[1] Asunto 6/64.

[2] Asunto 11/70, apartado 3.

[3] Vid. Sentencias de 8 de septiembre de 2010, asunto c-490/06, apartado 61, y de 26 de febrero de 2013, asunto c-399/11, apartado 59.

[4] Asunto 34/79, apartados 14 y 15.

[5] Asunto 106/77.

[6] Sentencia de 15 de octubre de 1986, apartado 11, con base en la anterior de 25 de octubre de 1979, asunto 159/78.

[7] Asuntos acumulados 10-97 a 22/97, apartado 21.

[8] Asunto 249/85.

[9] Apartado 14.

[10] Apartado 17.

[11] Sentencia de 28 enero 2010, asunto C‑406/08, apartado 45. Ver también Sentencia de 19 de noviembre de 2009, asunto c-314/08, apartados 81 a 83.

[12] Asunto 103/88, apartado 32.

[13] Asunto 158/80, apartado 43.

[14] Sentencia de 29 de abril de 1999, asunto c-224/97.

[15] Asunto 118/00.

[16] Ídem, apartado 53, y párrafo siguiente, y recientemente la Sentencia de 3 de septiembre de 2009, asunto c-2/08, apartado 27.

[17] Sentencia de 19 de junio de 1990, asunto c-213/89, apartados 21 y 23.

[18] Sentencias de 8 de septiembre de 2010, asunto C‑409/06, apartado 69, y de 24 de enero de 2013, asuntos acumulados C‑186/11 y C‑209/11, apartado 38.

[19] Sentencia de 22 de octubre de 1998, asuntos acumulados c-10/97 a c-22/97, antes citada. Ver también la citada sentencia de 19 de noviembre de 2009, asunto c-314/08, apartado 84.

[20] Sentencia de 6 de mayo de 1980, asunto 102/79, apartado 15, con base en la anterior Sentencia de 11 de abril de 1978, asunto 100/77, apartado 21 -no disponible en castellano-. Esta solución ha sido reiterada a lo largo de toda la jurisprudencia de la Unión. Para España pueden verse a título de ejemplo las Sentencias de 5 de junio de 1997, asunto c-107/96, y de 1 de octubre de 1998, asunto c-71/97.

[21] Sentencia de 23 de abril de 1986, apartado 23.

[22] Sentencia de 28 de abril de 1988, asuntos acumulados 31 y 35/86, apartado 17, para las adaptaciones derivadas directamente de un Acta de Adhesión.

[23] Dictamen 1/91.

[24] Van Gend & Loos, asunto 26/62.

[25] Asunto 13/68.

[26] Asunto 6/68.

[27] Asunto 45/81, apartado 18 –no disponible en castellano–: A single provision cannot at one and the same time have the character of a measure of general application and of an individual measure.

[28] Sentencia de 21 de febrero de 1984, asuntos acumulados 239/82 y 275/82, apartado 11.

[29] Asunto 309/89, apartado 19.

[30] Auto del Tribunal de Primera Instancia de 15 de diciembre de 2000, apartado 46, y jurisprudencia que cita.

[31] Asunto 39/72.

[32] Asunto c-316/10, apartado 42

[33] Vid. Sentencia de 31 de enero de 1978, apartado 27 –no disponible en castellano– y más recientemente la citada de 12 de diciembre de 2011, 14 de octubre de 2004, asunto c-113/02.

[34] Sentencia de 25 de octubre de 2012, asunto c-592/11, apartado 37.

[35] Sentencia de 27 de septiembre de 1979, asunto 230/78, que completa diciendo que las modalidades del ejercicio de esta facultad están reguladas por el Derecho público del Estado miembro interesado. No obstante, la aplicabilidad directa del acto que faculta al Estado miembro para tomar las medidas nacionales de que se trate tendrá la consecuencia de permitir a los órganos jurisdiccionales nacionales controlar la conformidad de dichas medidas con el contenido del Reglamento comunitario.

[36] Sentencia de 20 de marzo de 1986, asunto 72/85.

[37] Asunto 9/74, apartado 6.

[38] Asunto 84/71, apartado 5. En idénticos términos, Sentencia de 15 de mayo de 1972, asunto 93/71, apartado 5.

[39] Asunto 9/73, apartado 32.

[40] Sentencia de 11 de enero de 2001, asunto c-403/98, apartados 26 a 29.

[41] Sentencia de 3 de julio de 1974, asunto 9/74, antes citada.

[42] Entre otras muchas y por contraposición con las Directivas, Sentencia de 17 de julio de 1004, asunto c-91/92, apartado 24.

[43] Únicamente a modo de ejemplo, STS de 10 de febrero de 1997, fj 4º: Dentro del sistema de fuentes del Derecho Comunitario, las Directivas imponen, en principio, al Estado una obligación de resultado, dejándoles la posibilidad de elegir la forma y los medios de cumplimiento. Al contrario de lo que ocurre con los Reglamentos, requieren, por tanto, la intervención normativa de los Estados miembros para su "transposición" o aplicación.

[44] Desde muy temprano, Sentencia de 1 de febrero de 1977, asunto 51/76, apartado 24. No disponible en castellano.

[45] Sentencia de 16 de diciembre de 1993, asunto c-334/92, apartado 20.

[46] Sentencia de 10 de abril de 1984, asunto 14/83; y más recientemente la de 28 de enero de 2010, asunto c-406/08, apartado 45.

[47] Asunto c-60/01, apartados 24 y siguientes.

[48] Dice la Sentencia: véase, por ejemplo, el artículo 4 en relación con el artículo 8 de la Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa (DO L 250, p. 17; EE 15/05, p. 55); véanse, a este respecto, las sentencias de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Bélgica (C-360/88, Rec. p. 3803) y de 6 de diciembre de 1989, Comisión/Grecia (C-329/88, Rec. p. 4159).

[49] Dice la Sentencia: véase, por ejemplo, el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32); véase, a este respecto, la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, "San Rocco" (C-365/97, Rec. p. I-7773), apartados 67 y 68.

[50] Dice la Sentencia: véase, por ejemplo, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133); véanse, a este respecto, las sentencias de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino Unido (C-56/90, Rec. p. I-4109), apartados 42 a 44; de 8 de junio de 1999, Comisión/Alemania (C-198/97, Rec. p. I-3257), apartado 35; de 25 de mayo de 2000, Comisión/Bélgica (C-307/98, Rec. p. I-3933), apartado 51, y de 19 de marzo de 2002, Comisión/Países Bajos (C-268/00, Rec. p. I-0000), apartados 12 a 14.

[51] Asunto 148/78.

[52] Asunto 51/76, citada –no disponible en castellano–.

[53] Asunto 41/74, citada.

[54] Citada.

[55] Asunto 9/73, citada.

[56] Asunto 8/81, apartado 25.

[57] Citada.

[58] Asunto c-453/2002.

[59] Asuntos acumulados c-100/89 y 101/89.

[60] Citada, apartado 12 in fine.

[61] Asuntos 14/83 y 79/83, Von Colson y Harz.

[62] Asunto 152/84, apartado 48.

[63] Asunto 222/84.

[64] Asunto 188/89, apartados 18 y siguientes.

[65] Asunto c-106/89.

[66] Apartados 31 y 36.

[67] Asunto c-91/92, apartado 24.

[68] Asunto c-192/94.

[69] Asunto c-80/06, apartado

[70] Asuntos acumulados c-152/07 a c-154/07. Las llamadas que hace son: 78 –Sentencia de 12 de diciembre de 1996, X (C-74/95 y C-129/95, Rec. p. I-6609). 79 –Sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall I (152/84, Rec. p.723).80 –Sentencia de 7 de marzo de 1996, El Corte Inglés (C-192/94, Rec. p. I-1281).81 –Lenz reclama una evolución jurisprudencial sobre la base del Tratado, invocando el interés de una aplicación uniforme y eficaz del derecho comunitario para extender esta doctrina a las relaciones entre personas privadas y responder así a las esperanzas legítimas de los europeos.82 –Sentencia de 14 de julio de 1994 (C-91/92, Rec. p. I-3325). 83 –Conclusiones de 26 de enero de 1993, correspondientes a la sentencia de 2 de agosto de 1993, Marshall II (C-271/91, Rec. p. I-4367). 84 –Conclusiones de 27 de enero de 1994, en el asunto resuelto por sentencia de 3 de marzo de 1994, Vaneetveld (C-316/93, Rec. p. I-763).85 –Además del trabajo citado de Emmert, F., ilustra esta percepción Tridimas, T., "Horizontal effect of directives: a missed opportunity?" en European Law Review, nº 6 (1994), pp. 621 a 636.86 –Así lo enfatizo en el punto 41 de mis segundas conclusiones Pfeiffer y otros. 87 –En materia de contratación pública, sentencia Fratelli Costanzo, ya citada; sobre comercialización de especialidades farmacéuticas, la de 12 de noviembre de 1996, Smith & Nephew y Primecrown (C‑201/94, Rec. p. I-5819); respecto a reglamentaciones técnicas, las de 30 de abril de 1996, CIA Security Internacional (C-194/94, Rec. p. I-2201), y 26 de septiembre de 2000, Unilever (C-443/98, Rec. p. I-7535). 88 –Sentencia de 7 de enero de 2004 (C-201/02, Rec. p. I-723).

[71] Asunto 52/75.

[72] Vid. Sentencia de 1 de marzo 1983, asunto 301/81, apartado 11 –no disponible en castellano–. Más recientemente Sentencia de 23 de noviembre de 2000, asunto c-319/99, apartado 10.

[73] Sentencia de 15 de octubre de 2009, apartado 25.

[74] Asunto 576/10, apartados 52 a 54.

[75] Asunto 15/62.

[76] Asuntos acumulados 16/62 y 17/62.

[77] Asuntos acumulados 56/64 y 58/64.

[78] Sentencia de 15 de marzo de 1987.

[79] Asunto T-369/09, apartado 26.

[80] Asunto 9/70.

[81] Sentencia de 21 de octubre de 190, asunto 20/70.

[82] Asunto c-156/91.

[83] Apartado 15.

[84] Ver para las decisiones marco del Tercer Pilar, Sentencia de 16 de junio de 2005.

[85] Sentencia de 24 de abril de 2008, asunto C-55/06, apartado 94. Ver también Sentencia de 11 de septiembre de 2003, asunto c-207/2001 apartado 41, y jurisprudencia citada.

[86] Conclusiones de 25 de septiembre de 2003, asunto c- 233/02, apartado 45.

[87] Sentencia de 13 de diciembre de 1989, asunto c-322/88, apartados 8 y 9.

[88] Ídem, apartado 16.

[89] Identifica estas prácticas e ilustra con ejemplos concretos de cada una de ellas, Varios, Estudios de derecho internacional y derecho europeo en homenaje al profesor Manuel Pérez González. Epígrafe 64: Derecho de la Unión Europea. El ordenamiento jurídico en el Tratado de Lisboa. Ed. Tirant lo Blanch, 2012. Ref. tirantonline: TOL2.648.276

 

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